学有所悟｜《置身事内》读书分享
2024年06月11日
读书可以开阔视野，提升自我。今年四月，城建公司党委以世界读书日为契机在全公司开展“党建领航阅读 书香砥砺初心”主题读书活动，引导广大员工加强读书学习。
公司员工响应号召，积极利用业余时间开展阅读，并认真撰写、录制心得体会。为有效巩固阶段学习成果，敦促各部门深入开展好读书活动，特开设“学有所悟“专栏，陆续刊发部分优秀读书心得，帮助大家汲取学习精华，奋力实现党建助推业务发展的目标。
最近以公司读书活动为契机，财务管理部全体员工参与阅读了兰小欢教授的《置身事内：中国政府与经济发展》。
作者主要围绕我国政治经济的发展史展开分析，这其中包括政府的一些政策变革，种下的“因”，滋生出的“果”。作者注重描述现实，注意解释“是什么”和“为什么”，留给读者更多思考的空间。
本书以我国地方政府投融资为主线，分上下两篇。上篇解释微观机制，包括地方政府的基本事务、收入、支出、土地融资和开发、投资和债务等；下篇解释这些微观行为对宏观现象的影响，包括城市化和工业化、房价、地区差异、债务风险、国内经济结构失衡、国际贸易冲突等。随着经济的发展，人们的生活发生了翻天覆地的变化。
通过对本书的阅读，可以大致理解当下比较典型的社会现象，比如：为什么房价会这么高？城市化还会进一步推进吗？为什么地方官员那么热衷招商引资？城投债是怎么积累起来的以及如何化解？
这些社会现象的背后都聚焦了一个核心的问题，那就是“银子”。要真正理解政府行为，必须要先了解财税。道理很朴素：办事要花钱，如果没钱，话说得再好听也难以落实。
分税制改革：从地方有钱到中央有钱
1994年以前，财政实行包干制，简言之就是地方跟中央设定一个固定的分成比例，地方交完了中央的，剩下的都是地方自己的。因此地方有动力发展经济扩大税收来源，最典型的就是大力兴办乡镇企业，乡镇企业可以为地方政府贡献两类收入：一是交给县政府的增值税，二是上缴的企业利润。在这种体制之下，地方经济增长过快，中央收入占比下降，中央变得越来越穷，严重削弱了国家财政能力，不利于推进改革，比如在国企改革后职工的安置、中西部地区间发展差异的转移支付、普及教育等工作推进会很被动。试想如果中央没钱，甚至要向地方借，那就谈不上中央的宏观调控能力了。
为了保障改革的推行，1994年实行了分税制改革。这次改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革前，增值税是最大的地方税，改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。另外，我国的第二大税种——企业所得税，2018年占全国税收收入的23%。2002年改革前，企业所得税按行政隶属关系上缴，六成以上的所得税交给了地方，改革后除一些特殊的央企外，所有企业的所得税中央和地方六四分成（仅2002年当年为五五分）。
因此，分税制改革扭转了中央财政收入不断下滑的趋势，大大增强了中央政府的宏观调控能力。
土地财政：地方政府财政增收
分税制改革后，中央拿走了收入的大头，但地方政府以经济建设为中心的任务并没有改变，支出大头仍留在地方。也就是说，地方政府事权不变，财权降低了。地方政府想要推行工业化和城市化进程只能另谋出路寻找资金来源，这就是土地财政的开始。
1994年分税制改革时，国有土地转让的决定权和收益都留给了地方。当然这时候的土地还没什么价值，真正让城市土地价值飙升是1998年发生了两件大事：一是单位停止福利分房；二是修订后的《中华人民共和国土地管理法》开始实施，农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立了城市政府对土地建设的垄断权力。从此我国便走上了土地财政的经济发展模式。
再穷的国家都拥有大片土地，土地不值钱，值钱的是上面的经济活动。在这种模式里，地方政府发展经济的方式从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓。先以低价位供应工业用地，大力招商引资，推动制造业发展；一旦吸引到企业，不仅能带来税收，而且能吸引大量的人口就业。人来了，商业自然就起来了，这时候政府再以高价出售商业用地，将获得的土地收益用来继续招商引资补贴企业及城市基础设施建设。
因此“土地财政”实质上是“房地产财政”，不仅包括土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中大部分税收的税基是土地的“价值”而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。2018年各类税收总和相当于地方公共预算收入的89%，是名副其实的“第二财政”。
这种模式虽给政府带来大量的收入，但地方政府也要负担征地拆迁补偿和“七通一平”等基础性开发土地支出，这些与土地转让的支出与收入相当，有时甚至比收入还高，为了进一步获取资金持续推进城市化和工业化，土地财政的第二阶段开始了，即土地资本化-土地金融。
土地金融：政府投融资模式与城投债
发展经济是地方政府的核心任务，也是地方官的主要政绩。要想在任内快速提升经济增长，往往只能加大投资力度，投资需要资金，单靠财政恐怕遥遥无期，所以需要在城市建设开发中引入银行资金。
法律规定地方政府不能从银行贷款，2015年之前也不允许发行债券，政府要想借钱投资，需要成立专门的公司，这时候地方政府融资平台（又称“城投公司”）诞生。城投公司的典型特征：1、它持有从政府取得的大量土地使用权；2、盈利状况依赖政府补贴；3、政府的隐性担保可以让企业大量借款。
土地金融的本质是地方政府通过城投公司将土地的使用权向银行抵押获得大量的资金大搞城市经济建设，而且只要不断地投资和建设就能带来持续的经济增长，城市会扩张，房价和地价会一直上涨，这种模式就可以一直进行下去，地方政府可以用地价收益以及相关税收来偿还银行债务。但是这经济模式也有它的弊端，比如带来大量的地方政府债务，一旦经济发展放缓，房价不再上升，土地财政将面临极大的风险。
土地财政是一种极度缺乏资本的经济发展初期产生的发展模式，为经济发展提供了源源不断的资本，快速推动城市化和工业化，特殊的历史阶段有其合理性。这种模式的成就有共目睹，但也带来如下后果：与土地相关的腐败猖獗；民生支出不足，教育、医疗等公共服务供给滞后；房价飞涨，债务急升；经济过度依赖投资，表现在民众收入不高导致消费不足，过剩产能无法被国内消化、向国际输出时又引起贸易失衡和冲突，催生了诸多改革。
写在最后
在我国，政府不但影响“蛋糕”的分配，也参与“蛋糕”的生产，所以我们不可能脱离政府谈经济。我们生活在这个机体中，我们的发展有赖于对这个机体的认识。
在经济发展早期，市场机制缺失，政府在推动经济起飞和培育各项市场经济制度方面发挥了主导作用。但随着市场经济体系的不断完善，政府的角色也需要继续调整。经济发展是个连续的过程，这本书启发我们思考如何真正用“发展”的眼光看问题。发展目标并不等于发展过程，发展路径也千差万别，过去成功的经验也不一定能适用于未来。每一个重大政策的落地，可能在当下的阶段会带来经济的腾飞、民生的改善，但它又在动态的时间轴上，引发一层又一层的新问题，新的问题又继续触发新的改革。这就是时代的发展，在发展中改革。改革是有时效性的，是不断解决问题的过程。
所以，“财政乃庶政之母，邦国之本”。以上我从分税制改革为切入点谈的一些观点和感想。另外，这本书还介绍了地方政府的权力与事务、城市化与不平衡、国内国际失衡等内容，观点明确，数据罗列清晰。
最后，分享作者在全书结尾所说的一句话“生活过得好一点，比大多数宏伟更宏伟”。这是一个朴素又宏伟的愿望，没有人知道未来会怎样，对未来是悲观的还是乐观的，本质上是个信念问题。祝愿我们每个人生活得再好一点，相信中国会更好。
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